“未验先投”违法行为行政处罚之新旧法规衔接期的处罚原则

看图看懂的，可以关闭窗口了，再见。

相关法规规定：

1. 《建设项目环境保护管理条例》（自2017年10月1日起施行，即新条例）第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”
2. 《建设项目环境保护管理条例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日废止，即旧条例）第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”

2019年10月17日，生态环境部发布了《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》（环法规函〔2019〕121号）。该意见根据《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号），重点阐述了新旧法律法规衔接适用基本规则，解释了“行政相对人的行为发生在新法施行之前”的法律定义，最后就“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题给出明确的意见：“未验先投”违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续或继续到新条例施行之后的，不属于《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形，不存在新旧条例的选择适用问题，应当适用新条例作出行政处罚。

下面进行技术总结……

1. 判断“未验先投”违法行为终止时间与新法生效日之间的先后次序。
2. “未验先投”违法行为由新法生效前持续到新法生效后，或发生在新法生效后，按新法对违法企业进行处罚。
3. “未验先投”违法行为在新法生效前终结，则应该按“实体问题适用旧法，程序问题适用新法（旧法规定有利于当事人等三种状况例外）”的原则对违法企业进行处罚。

〔拓展阅读〕

余文唐在刊登在最高人民检察院官网的《程序从新：法理质辨与规则运用》一文中提到：

1. 程序从新规则，通常是指程序法一旦生效，在其生效后进行的案件裁处均要按其程序要求办理，而不论案件是发生在其生效前还是生效之后。因而，通说认为，程序法具有溯及既往效力。
2. 从新法规定的程序规范相对于实体行为的角度而言，确实可以说是程序法具有溯及既往的效力。然而，程序法的调整对象是程序行为，讨论其溯及力问题应当针对程序行为。尽管在新程序法施行期间裁处旧程序法期间发生的实体行为，所要解决的是旧程序法期间的实体行为，但是裁处该实体行为的依据仍是实体法而非新程序法。新程序法此时只是对正当裁处实体行为提供程序保障，其所规范的只是裁处该实体行为过程中作出的程序行为。这种程序行为是新程序法施行期间所作出的，适用新程序法规范新程序法施行期间所作出的程序行为，本身就是适用行为时法而不涉及新程序法的溯及既往。从行政诉讼审查行政行为程序合法性的角度来看，同样得不出新程序法溯及既往的结论。譬如，旧程序法施行期间作出的行政行为，在新程序法施行期间被提起行政诉讼或诉讼尚未结束。在这种情况下，法院审查行政机关的旧程序行为的合法性，只应以该程序行为作出时的程序法为依据，而不能依新程序法来审查行政机关的旧程序行为。这同样是在适用行为时法——旧程序行为依据旧程序法予以审查。可见，不论是从以新程序法规范新程序行为，还是在新程序法施行期间审查旧程序行为，新程序法均不溯及既往。
3. 旧程序法无规定诉权而新程序法作了规定，应依新程序法规定该诉权的行使期限判断旧法行为的程序诉权是否超过（逾期）。尚未逾期的享有诉权，已经逾期的则不能享有。
4. 新规定程序上的严格性本身对当事人利益并不会产生不利影响，不应适用前述程序从新规则的例外或“不利推定”。
5. 对当事人利益不产生不利影响的程序法应当完全适用程序从新原则，而对当事人利益会产生不利影响的程序法则须适用程序从新原则的例外。这个例外应以不侵犯当事人的信赖利益为标准，即在程序法修改变更情形下适用有利于旧法行为人的旧法规定。