试析水和大气污染物排放标准的执行原则

1 引言

采用正确的排放标准对污染物进行管控，是环评技术评估工作的重要基石。在判断环评报告提出排放标准是否适用时，除了审查环评报告是否严格按照标准的适用范围选用污染物排放标准，还需要判断环评报告所选用的污染物排放标准是否符合《中华人民共和国标准化法》（2017 年 11 月 4 日修订）、《生态环境标准管理办法》（2021 年 2 月 1 日起施行）所确立的污染物排放标准选用次序和原则。

这一专题将尝试分析水和大气污染物排放的执行原则，提出选用正确排放标准的思路和工作程序，以图抛（yǐ）砖（luǎn）引（jī）玉（shí）。谨奉献给诸位。

2 水和大气污染物排放标准体系的结构

现行的生态环境标准体系，在《生态环境标准管理办法》（2021 年 2 月 1 日起施行）中首次确立。2021 年 2 月 1 日在我国生态环境标准发展历程中，有着特殊的意义。很多模糊、含糊的概念，自此得以清晰勾勒；很多混乱、各自解读的定义，从此达成高度统一。

在《生态环境标准管理办法》（2021 年 2 月 1 日起施行）中，水和大气污染物排放标准体系的结构分为国家、地方两个层面。其中，国家层面水和大气污染物排放标准根据适用对象分为：行业型、综合型、通用型污染物排放标准；地方层面水和大气污染物排放标准根据使用对象分为：流域（海域）或者区域型污染物排放标准、行业型污染物排放标准、综合型污染物排放标准、通用型污染物排放标准。

3 各类型排放标准的适用范围

根据《生态环境标准管理办法》（2021 年 2 月 1 日起施行），流域（海域）或者区域型污染物排放标准、行业型、综合型、通用型污染物排放标准的适用范围如下：

1. 流域（海域）或者区域型污染物排放标准适用于特定流域（海域）或者区域范围内的污染源排放控制。
2. 行业型污染物排放标准适用于特定行业或者产品污染源的排放控制。
3. 综合型污染物排放标准适用于行业型污染物排放标准适用范围以外的其他行业污染源的排放控制。
4. 通用型污染物排放标准适用于跨行业通用生产工艺、设备、操作过程或者特定污染物、特定排放方式的排放控制。

其中，行业型、综合型污染物排放标准均应反映所管控行业的污染物排放特征，以及行业污染防治可行技术和可接受生态环境风险为主要依据，科学合理确定污染物排放控制要求；通用型污染物排放标准应当针对所管控的通用生产工艺、设备、操作过程的污染物排放特征，或者特定污染物、特定排放方式的排放特征，以污染防治可行技术、可接受生态环境风险、感官阈值等为主要依据，科学合理确定污染物排放控制要求；流域（海域）型或者区域型污染物排放标准应当围绕改善生态环境质量、防范生态环境风险、促进转型发展，在国家污染物排放标准基础上作出补充规定或者更加严格的规定。

我们可以通过下图简单说明上述不同类型排放标准的基本特征：

4 地方、国家污染物排放标准的关系

根据《中华人民共和国环境保护法》，“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。”因此，我国生态环境标准体系中，地方污染物排放标准属于在国家污染物排放标准基础上的延伸，它所制定的内容，要么属于国家污染物排放标准未作规定的项目，要么针对国家污染物排放标准已作规定的项目提出更严格的管控要求。这正是环评文件在确定污染物排放标准的时候，应优先考虑执行地方污染物排放标准的法源依据。

5 水和大气污染物排放标准的执行原则

第二十四条  污染物排放标准按照下列顺序执行：

（一）地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准；地方污染物排放标准未规定的项目，应当执行国家污染物排放标准的相关规定。

（二）同属国家污染物排放标准的，行业型污染物排放标准优先于综合型和通用型污染物排放标准；行业型或者综合型污染物排放标准未规定的项目，应当执行通用型污染物排放标准的相关规定。

（三）同属地方污染物排放标准的，流域（海域）或者区域型污染物排放标准优先于行业型污染物排放标准，行业型污染物排放标准优先于综合型和通用型污染物排放标准。流域（海域）或者区域型污染物排放标准未规定的项目，应当执行行业型或者综合型污染物排放标准的相关规定；流域（海域）或者区域型、行业型或者综合型污染物排放标准均未规定的项目，应当执行通用型污染物排放标准的相关规定。

《生态环境标准管理办法》（2021 年 2 月 1 日起施行）第二十四条规定了污染物排放标准的执行顺序。这是我们判断环评报告提出的污染物排放标准是否适用的唯一准绳。既然这条规定如此重要，我们需要正确理解它的意旨。

（1）正确理解地方污染物排放标准“优先于”国家污染物排放标准。

“优先于”真正指出是一种思考的路径，而非指出一个笃定的结果：我们在选择正确的污染物排放标准过程中要有正确的思路，一切思考都应该从地方污染物排放标准出发，同时要充分考虑地方污染物排放标准与国家污染物排放标准的颁布时序先后带来的系统性误差，在地方污染物排放标准无法满足比国家污染物排放标准“更严格”、“更全面”的时候，可以保持警惕和清醒，通过对地方污染物排放标准、国家污染物排放标准的差异性分析，选择正确的项目予以执行。

（2）正确理解第二十四条之（一）、（二）、（三）的逻辑关系。

很多同学在阅读这段文字是总是把重点放在第二十四条之（二）、（三），而恰恰忽略了第二十四条之（一）的重要性。因此，我们需要先重温一下小学语文老师教会我们的，在文字丛林中得以生存的不二法则：在“总-分”结构中，几个分论点之间的关系可以是并列关系，可以是层递关系，也可是是对比关系，但绝对不可能是包含关系，或者交叉关系。文章结构分析的结论如下：

1. 第二十四条之（一）与第二十四条之（二）、（三）之间属层递关系。第二十四条之（一）是树干，第二十四条之（二）、（三）是树干上长出的叶和开出的花。
2. 第二十四条之（二）与第二十四条之（三）之间属并列关系。
3. 第二十四条之（一）指出的是：不同层面污染物排放标准执行的优先次序。
4. 第二十四条之（二）、（三）指出的是：在某同一层面不同类型污染物排放标准执行的优先次序，是在确立“地方污染物排放标准优先”大前提下，继续开展工作的工作指引。

针对《生态环境标准管理办法》（2021 年 2 月 1 日起施行）第二十四条中关于同一层面不同类型污染物排放标准执行效力的相关规定，以地方层面为例，我尝试提出以下通俗易懂的“三级过滤器理论”：

将地方层面污染物排放标准体系想象为一个三级过滤器，设定以下过滤机理：

1. 将当前级别标准中“已作规定的项目”视为“可过滤离子或分子”，直接从旁路脱离三级过滤器。将当前级别标准中“未作规定的项目”定义为“不可过滤离子或分子”，进入下一级别标准予以“过滤”。
2. 三级过滤器第一级为最优先的“流域（海域）或者区域型污染物排放标准”。
3. 三级过滤器第二级为转盘设计，同一时刻，“行业型污染物排放标准”、“综合型污染物排放标准”只有一个处于工作状态。
4. 三级过滤器第三级为“通用型污染物排放标准”，所有未经前面两级过滤的项目都需要经它再过滤一遍。
5. 经三级过滤器过滤，假若仍然存在不可过滤的项目，则由环评报告提出参考标准。
6. 相关标准的适用范围另有规定时，应该从其规定。

在三级过滤器的整个过滤过程中，仅考虑污染物的项目，不考虑其排放限值。但我们时刻需要牢记一点：相关标准的适用范围另有规定时，应该从其规定。举个例子：

根据《生态环境标准管理办法》（2021 年 2 月 1 日起施行）的定义，《电镀污染物排放标准》（GB 21900-2008）属于针对跨行业通用生产工艺、设备、操作过程或者特定污染物、特定排放方式而提出的排放控制要求，属于通用型污染物排放标准。但由于《电镀污染物排放标准》（GB 21900-2008）颁布时间较早，当时对行业型、综合型、通用型污染物排放标准的执行效力尚未有清晰界定，因此，《电镀污染物排放标准》（GB 21900-2008）在标准“前言”部分明确指出：“自本标准实施之日起，电镀企业水和大气污染物排放控制按本标准的规定执行，不再执行《污水综合排放标准》（GB 8978-1996）和《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）中的相关规定。”

这种规定放在当前的污染物排放标准体系中，是格格不入的，但只要《电镀污染物排放标准》（GB 21900-2008）一日不修订，相关规定依然有效。这种由于历史遗留问题造成的视野上的参差和心灵上的重创，终将弥平于历史的长河中。各位强迫症患者、精神洁癖者也最终会得到拯救。

根据《生态环境标准管理办法》（2021 年 2 月 1 日起施行）第二十四条规定，结合一些已经行之有年，大家喜闻乐见的原则，并偷渡一些我的胡思乱想，归纳出我国水和大气污染物排放标准体系中几个重要的执行原则：

• （不同层面）地方污染物排放标准标优先执行原则。地方污染物排放标准标优先执行原则是大气和水污染物排放标准体系中最优先的原则，其他所有的执行原则均建基于它。这里需要再次强调：“优先”真正指出是一种思考的路径，而非指出一个笃定的结果。如果我们只要一看到地方污染物排放标准，就会冲动，那可能要测量一下反射弧的长度是不是已经不知不觉间变短了。

由于地方大气污染物排放标准中有严于国家大气污染物排放标准的项目，因此，大气污染防治法对大气污染物排放的国家标准和地方标准的适用原则作出了规定，即：凡是向有地方大气污染物排放标准的区域排放大气污染物的，应当执行地方排放标准。

——《大气污染物排放标准是如何制定的？其适用原则是什么？》，中国人大网>>法律问答

• （同一层面）行业型、综合型污染物排放标准不交叉执行原则。根据《生态环境标准管理办法》第二十一条中“行业型污染物排放标准”及“综合型污染物排放标准”的适用范围说明：“……行业型污染物排放标准适用于特定行业或者产品污染源的排放控制；综合型污染物排放标准适用于行业型污染物排放标准适用范围以外的其他行业污染源的排放控制……”我们可以将综合型污染物排放标准视为现行所有行业型污染物排放标准管控范围以外的其他一切行业的污染物排放标准，是一个大型的“行业型污染物排放标准”，因此，行业型污染物排放标准和综合型污染物排放标准是天然互斥的，它们之间不可能存在交集。原则上，不能同时执行行业型污染物排放标准和综合型污染物排放标准。除非相关管理部门在特定前提下作出一些临时性的规定。但这些临时性规定无法动摇“行业型污染物排放标准”及“综合型污染物排放标准”的法律效力。这里同样需要强调：这个原则仅仅针对同一层面的标准执行，不同层面的“行业型污染物排放标准”、“综合型污染物排放标准”可不吃这一套。

有行业排放标准的，优先执行行业排放标准；行业标准中未作规定的污染因子，若排污单位确有排放且需要纳入管理的，经论证后属于排污单位主要污染物的，根据综合排放标准纳入排污许可证管理。

——《上海市排污许可证质量审核要点（2022 年版）》

• （同一层面）通用型污染物排放标准兜底原则。在现行污染物排放标准体系中，通用型污染物排放标准的执行效力最低，仅适用于流域（海域）或者区域型污染物排放标准、行业型污染物排放标准、综合型污染物排放标准均未规定的项目。换而言之，判断在执行流域（海域）型、区域型、行业型、综合型污染物排放标准的基础上，是否需要执行通用型污染物排放标准的依据是“管控项目的有无”，而非“管控标准限值的宽严”。

6 如何落实最重要的原则

如何落实“地方污染物排放标准标优先执行原则”？我构建出以下工作程序，供大家参考：

举个例子：广东省内某橡胶鞋生产企业，使用天然橡胶、顺丁橡胶、丁苯橡胶、丁腈橡胶、溴化丁基橡胶、白烟、硫化剂、母料等原辅材料，采用“密炼-炼胶-出片冷却-裁断、热压硫化成型-修边整理”一系列生产工序，年研发橡胶鞋底2万件。生产工艺废气污染物包括：VOCs（以总VOCs 及 NMHC表征）、颗粒物、恶臭特征污染物（硫化氢、二硫化碳、臭气浓度），经末端污染治理设施处理后，通过 15 m 高排气筒排放。以有组织排放为例，可能涉及的污染物排放标准罗列如下：

	地方污染物排放标准	国家污染物排放标准
VOCs	《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010） 《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001） 《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）	《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011） 《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）
颗粒物	《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）	《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011） 《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）
硫化氢	—	《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93）
二硫化碳	—	《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93）
臭气浓度	—	《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93）

（1）筛选地方标准。

1. 根据本项目特点，对 VOCs 排放提出控制要求的地方污染物排放标准有：《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010）、《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）及《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）。其中，《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010）属于地方行业型污染物排放标准，《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）、《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）均属于地方综合型污染物排放标准。〔特别说明：根据标准起草单位及主要起草人的说法，《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）属于综合排放标准。但倘若将其放置于现行生态环境标准体系中，这论断是有争议的。根据《生态环境标准管理办法》（2021 年 2 月 1 日起施行）对污染物排放标准的分类，《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）虽然顶着“综合排放标准”的头衔，但仍旧具有鲜明的通用型污染物排放标准特征。〕根据（同一层面）行业型、综合型污染物排放标准不交叉执行原则， 本项目 VOCs 排放执行《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010）。由于《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010）未对 NMHC 排放提出控制要求，本项目仅对总VOCs 排放进行控制，即本项目总VOCs 排放执行《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010）。〔预告：《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010）的修订工作正在进行当中。根据其《征求意见稿》，NMHC 即将纳为控制指标，总VOCs 即将更名为 TVOC，同时收窄标准的适用范围，不再适用于炼胶、硫化、挤出、注射、压制、压延、发泡、模压等工序。〕
2. 根据本项目特点，地方行业型污染物排放《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010）并未对颗粒物排放提出控制要求，因此，本项目颗粒物排放执行地方综合性排放标准《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）。
3. 根据本项目特点，地方污染物排放标准未对硫化氢、二硫化碳、臭气浓度提出污染控制要求。

〔结论一〕地方层面，适用于本项目的废气污染物有组织排放控制要求如下：总VOCs 排放执行《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010）；颗粒物排放执行《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）。

（2）筛选国家标准。

1. 根据本项目特点，对 VOCs 排放提出控制要求的国家污染物排放标准有：《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）及《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）。其中，《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）属于国家行业型污染物排放标准，《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）属于国家综合型污染物排放标准。根据（同一层面）行业型、综合型污染物排放标准不交叉执行原则，本项目 VOCs 排放应执行《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）。由于《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）未对总VOCs 排放提出控制要求，本项目仅对 NMHC 排放进行控制，即本项目 NMHC 排放执行《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）。
2. 根据本项目特点，对颗粒物排放提出控制要求的国家污染物排放标准有：《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）及《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）其中，《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）属于国家行业型污染物排放标准，《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）属于国家综合型污染物排放标准。根据（同一层面）行业型、综合型污染物排放标准不交叉执行原则，本项目颗粒物排放执行《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）。
3. 根据本项目特点，国家行业型污染物排放标准、综合型污染物排放标准均未对硫化氢、二硫化碳、臭气浓度提出污染控制要求，因此，根据（同一层面）通用型污染物排放标准兜底原则，橡胶制品行业硫化氢、二硫化碳、臭气浓度排放执行《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93）。

〔结论二〕国家层面，适用于本项目的废气污染物有组织排放控制要求如下：NMHC 排放执行《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）；颗粒物排放执行《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）；硫化氢、二硫化碳、臭气浓度排放执行《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93）。

（3）地方标准的有效性及全面性分析。地方标准有效性的判断依据为：地方标准、国家标准均有规定的项目中，地方标准排放限值是否符合“不低于国家标准相关技术要求”。地方标准全面性的判断依据为：是否存在国家标准已作规定，但地方标准未作规定的项目。

	地方污染物排放标准	国家污染物排放标准
总VOCs	《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010） Ⅱ时段最高运行排放浓度 40 mg/m3（2.6 kg/h）	—
NMHC	—	《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011） 10 mg/m3
颗粒物	《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001） 120 mg/m3（2.9 kg/h）	《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011） 12 mg/m3
硫化氢	—	《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93） 0.33 kg/h
二硫化碳	—	《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93） 1.5 kg/h
臭气浓度	—	《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93） 2000（无量纲）

〔结论三〕根据上表交叉比对的结果，本项目橡胶鞋底研发工序废气污染物有组织排放控制要求如下：总VOCs 排放执行《制鞋行业挥发性有机化合物排放标准》（DB44/817-2010）表 1 排气筒 VOCs 排放限值中的 Ⅱ 时段排放限值；NMHC 排放执行《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）表 5 新建企业大气污染物排放限值中的轮胎企业及其他制品企业炼胶、硫化装置排放限值；颗粒物排放执行《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）《橡胶制品工业污染物排放标准》（GB 27632-2011）表 5 新建企业大气污染物排放限值中的轮胎企业及其他制品企业炼胶装置排放限值；硫化氢、二硫化碳、臭气浓度排放执行《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93）表 2 恶臭污染物排放标准值中的 15 m 高排气筒相应排放限值。

7 免责声明

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