固定源大气污染物排放标准执行的优先次序

1 引子

广东省生态环境厅官网“互动交流”版块发布过以下一则回复（本处引用稍有调整格式，强迫症是职业病）：

问：塑料制品行业中注塑、挤出等工序产生的非甲烷总烃一般要求执行《合成树脂工业污染物排放标准》表 5 特别排放限值（60 mg/m³），现《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）已实施，请问非甲烷总烃排放是否应该按照此标准执行，不再执行《合成树脂工业污染物排放标准》。
答：您好！根据《生态环境标准管理办法》第二十四条规定：（1）地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准；地方污染物排放标准未规定的项目，应当执行国家污染物排放标准的相关规定。（2）同属国家/地方污染物排放标准的，行业型污染物排放标准优先于综合型和通用型污染物排放标准。由于合成树脂工业国家已出台行业标准，建议执行《合成树脂工业污染物排放标准》（GB 31572-2015）。感谢您的关注与支持！

2 固定源大气污染排放标准的发展阶段

固定污染源 排放大气污染物的设施或者建（构）筑物，通过排气筒或者建筑构造（如车间等）向大气中排放的污染源。

在《〈国家固定源大气污染物排放标准制定原则与方法〉编制说明》中，编制单位对我国固定源大气污染物排放标准发展的各个阶段进行了梳理，归纳为以下 4 个阶段：

起步阶段。1973 年由原国家建委、原国家计委和卫生部联合发布的《工业“三废”排放试行标准》（GBJ 4-73）是我国第一项环境保护标准，其中规定了 13 种大气污染物的排放速率或浓度，这对我国环境保护工作初创时期的大气污染物排放控制发挥了重大作用。
初步形成阶段。1979 年我国第一部《环境保护法》（试行）发布实施，1987 年我国第一部《大气污染防治法》发布实施，1989 年修订后的《环境保护法》正式发布实施。这一时期，根据上述法律，我国建立并实施了一系列的大气环境保护管理制度，环境质量标准和排放标准的法律地位与作用得到进一步明确，国家对排放标准的制修订工作也得到进一步加强。针对 GBJ 4-73 在实施过程中存在的行业针对性不强，排放限值过宽等问题，国家开始将化工、工业锅炉等行业和生产设施的排放控制从 GBJ 4-73 中分离出来。至 1991 年，共制修订 14 项行业和通用设施的大气污染物排放标准，如 1983 年发布实施的《锅炉烟尘排放标准》（GB/T 3841-1983），1991 年的《燃煤电厂大气污染物排放标准》（GB 13223-1991）。由于这一时期我国主要控制的大气污染物是烟粉尘，因而这些排放标准规定的污染物也主要烟粉尘。
体系调整阶段。在排放标准体系初步形成阶段，我国制定了一系列排放标准，但实施过程中标准交叉问题较为突出。因而在 1989 年前后，我国开始对大气污染物排放标准体系进行系统梳理，并根据环境管理要求，建立“以综合型排放标准为主体，行业型排放标准为补充，两者不交叉执行，行业型排放标准优先”的排放标准体系框架，大气污染物排放标准体系发生了重大变化。至 1996 年，共计 7 项固定源大气污染物排放标准，包括：《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996），以及恶臭、火电厂、锅炉、炼焦炉、水泥工业、工业炉窑等大气污染物排放标准。火电、水泥、炼焦等行业执行专门适用的大气污染物排放标准，标准中未规定的污染物不执行《大气污染物综合排放标准》。其他各类污染源一律执行 GB 16297-1996。在所要求的不交叉执行中，恶臭污染物的排放管理是个例外，恶臭污染物排放标准不但与上述行业型排放标准交叉执行，而且与综合型排放标准之间也交叉执行，即凡上述行业型和综合型排放标准未规定的恶臭污染物，均执行恶臭污染物排放标准，因此恶臭污染物排放标准是一项通用型的排放标准。
快速发展阶段。GB 16297-1996 适用的污染源非常广，在大气污染物排放管理中发挥着重要作用，但也存在排放控制要求适用性差，针对性不强等问题。2000 年我国《大气污染防治法》修正案明确规定“超标违法”，这赋予了大气污染物排放标准极高的法律地位，标准成为判断“合法”与“非法”的界限。特别是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会对环境标准工作提出了更高要求，大力推进行业型排放标准制订工作势在必行。因而，在“十一五”、“十二五”和“十三五”环境保护标准规划中，加大了制定行业型污染物排放标准的工作力度，提出了钢铁、煤炭、火力发电、农药、有色金属、建材、制药、石化、化工、石油天然气、机械、纺织印染等重点行业污染物排放标准制修订任务，增加行业型排放标准覆盖面，逐步缩小通用型和综合型污染物排放标准适用范围，除了控制常规污染物外，更加重视有毒污染物，如重金属、VOCs，以及温室气体排放的控制。

3 污染物排放标准的适用范围及主要特征

根据《生态环境标准管理办法》（中华人民共和国生态环境部令第 17 号），不同类型的污染物排放标准的适用范围如下：

行业型污染物排放标准适用于特定行业或者产品污染源的排放控制。
综合型污染物排放标准适用于行业型污染物排放标准适用范围以外的其他行业污染源的排放控制。
通用型污染物排放标准适用于跨行业通用生产工艺、设备、操作过程或者特定污染物、特定排放方式的排放控制。
流域（海域）或者区域型污染物排放标准适用于特定流域（海域）或者区域范围内的污染源排放控制。

⭐ 举例：区域型污染物排放标准
山东省《区域性大气污染物综合排放标准》（DB37/ 2376-2019）：依据生态环境敏感程度、人口密度、环境承载能力三个因素，将全省区域划分三类控制区，即核心控制区、重点控制区和一般控制区，由设区市人民政府划定，报省生态环境主管部门备案。不同控制区的大气污染物排放浓度执行不同的浓度限值，部分行业、工段的某些大气污染物排放指标需进一步从严控制。

根据排放标准制定的要求，归纳出不同类型的污染物排放标准存在以下特征：

行业型或者综合型污染物排放标准反映所管控行业的污染物排放特征，以行业污染防治可行技术和可接受生态环境风险为主要依据，科学合理确定污染物排放控制要求。
通用型污染物排放标准针对所管控的通用生产工艺、设备、操作过程的污染物排放特征，或者特定污染物、特定排放方式的排放特征，以污染防治可行技术、可接受生态环境风险、感官阈值等为主要依据，科学合理确定污染物排放控制要求。
流域（海域）或者区域型污染物排放标准围绕改善生态环境质量、防范生态环境风险、促进转型发展，在国家污染物排放标准基础上作出补充规定或者更加严格的规定。

4 排放标准的执行次序

《生态环境标准管理办法》（中华人民共和国生态环境部令第 17 号）第二十四条对污染物排放标准的执行次序规定如下：

（一）地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准；地方污染物排放标准未规定的项目，应当执行国家污染物排放标准的相关规定。
（二）同属国家污染物排放标准的，行业型污染物排放标准优先于综合型和通用型污染物排放标准；行业型或者综合型污染物排放标准未规定的项目，应当执行通用型污染物排放标准的相关规定。
（三）同属地方污染物排放标准的，流域（海域）或者区域型污染物排放标准优先于行业型污染物排放标准，行业型污染物排放标准优先于综合型和通用型污染物排放标准。流域（海域）或者区域型污染物排放标准未规定的项目，应当执行行业型或者综合型污染物排放标准的相关规定；流域（海域）或者区域型、行业型或者综合型污染物排放标准均未规定的项目，应当执行通用型污染物排放标准的相关规定。

为了方便各位理解，本站针对大气污染物排放标准执行的次序，自编以下释义，以供参考：

（一）《生态环境标准管理办法》第一条明确指出，该管理办法是基于《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国标准化法》等法律法规制定的。因此，《生态环境标准管理办法》与《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国标准化法》等上位法的法理是一脉相承的。这是正确理解“地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准”的基础。地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准不是无条件的优先。在《中华人民共和国标准化法》中，对地方标准有以下规定：

第二十一条 推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。
……

第三十九条 国务院有关行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府标准化行政主管部门制定的标准不符合本法第二十一条第一款、第二十二条第一款规定的，应当及时改正；拒不改正的，由国务院标准化行政主管部门公告废止相关标准；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
……

因此，“地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准”的潜台词是地方污染物排放标准不得低于国家污染物排放标准，这是它得以优先执行的前提。根据《中华人民共和国标准化法》第三十九条，若地方污染物排放标准低于国家污染物排放标准，应及时改正。

（二）国家大气污染物排放标准执行次序如下图所示：

在国家层面，行业型大气污染物排放标准在执行次序上，占据最优先地位。行业型大气污染物排放标准与综合型大气污染物排放标准不交叉执行。这一基本原则，在行业型大气污染物排放标准的前言声明中被一再确认。而通用型大气污染物排放标准作为行业型大气污染物排放标准及综合型大气污染物排放标准的兜底者，仅仅适用于行业型大气污染物排放标准或综合型大气污染物排放标准未作规定的项目，换而言之，判断是否需要在执行行业型大气污染物排放标准或综合型大气污染物排放标准的基础上，补充执行通用型大气污染物排放标准的依据是“项目的有无”，而非“限值的宽严”。以下以《玻璃工业大气污染物排放标准》（GB 26453-2022）的前言声明为例：

新建企业自 2023 年 1 月 1 日起，现有企业自 2024 年 7 月 1 日起，其大气污染物排放控制按本标准的规定执行，不再执行《平板玻璃工业大气污染物排放标准》（GB 26453-2011）、《电子玻璃工业大气污染物排放标准》（GB 29495-2013）、《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）、《工业炉窑大气污染物排放标准》（GB 9078-1996）中的相关规定。各地可根据当地生态环境保护需要和经济与技术条件，由省级人民政府批准提前实施本标准。

在上述引用内容中，《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）属综合型大气污染物排放标准，《工业炉窑大气污染物排放标准》（GB 9078-1996）属通用型大气污染物排放标准。玻璃工业〔包括 GB/T 4754-2017 中的玻璃制造（C304）、玻璃制品制造（C305）、玻璃纤维及制品制造（C3061）〕新建企业自 2023 年 1 月 1 日起，现有企业自 2024 年 7 月 1 日起，大气污染物排放执行《玻璃工业大气污染物排放标准》（GB 26453-2022）相关要求，不再执行《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1996）、《工业炉窑大气污染物排放标准》（GB 9078-1996）。这体现了三大原则：行业型污染物排放标准优先原则，行业型污染物排放标准、综合型污染物排放标准不交叉执行原则，通用型污染物排放标准兜底原则（这个原则是我为了方便记忆杜撰的）。

再举一个稍微进阶一丢丢的例子。在《合成树脂工业污染物排放标准》（GB 31572-2015）中，排气筒苯乙烯特别排放限值为 20 mg/m³，厂界无组织排放污染物项目中无苯乙烯；而与苯乙烯有关的通用型大气污染物排放标准为《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93）。根据前文提到的通用型大气污染物排放标准的是否应补充执行的判断依据：

（三）在地方层面，大气污染物排放标准的执行次序判断思路与国家大气污染物排放标准执行次序的判断思路保持一致，其中的差异无非是增加了一类更优先执行的污染物排放标准：区域型大气污染物排放标准。

（四）剩下最后一个问题需要解决：如何判断国家标准中的行业型大气污染物排放标准与地方标准中的综合型大气污染物排放标准的执行优先次序？针对这个问题，上海市生态环境局发布的《上海市2019年度排污许可证质量评估要点》曾经这样提到：

（1）关于行业和地方综排标准的执行关系。当一个排污单位的排放口排放单股废水（废气）时，原则上地方综合排放标准和国家行业排放标准不交叉执行，即有行业标准的污染源优先执行行业排放标准，其他污染源执行综合排放标准。对于行业标准里面没有的污染因子，但企业确有排放且需要纳入管理范畴的，应开展论证工作，论证后属于企业主要污染物的，根据综合排放标准纳入排污许可证管理范畴。

但上海市生态环境局发布的《上海市排污许可证质量审核要点（2022 年版）》中的相关规定有所调整。

一是有行业排放标准的，优先执行行业排放标准；行业标准中未作规定的污染因子，若排污单位确有排放且需要纳入管理的，经论证后属于排污单位主要污染物的，根据综合排放标准纳入排污许可证管理。二是有地方标准的，优先执行地方标准；若国家新颁布更严格的排放要求，在地标完成修订前，应执行更严格的排放要求。……

调整后的审查要点与《生态环境标准管理办法》的要求保持一致，但是好像说了什么，也好像什么都没说。我们兜兜转转似乎又回到了原点。根据《生态环境标准管理办法》中关于“行业型污染物排放标准”、“综合型污染物排放标准”的定义，“行业型污染物排放标准”针对某些特定的行业，“综合型污染物排放标准”针对除了某些特定的行业外的所有行业。因此，就行业分类而言，“行业型污染物排放标准”、“综合型污染物排放标准”的管控范围囊括了所有的行业。为了方便理解，我们可以将综合型污染物排放标准视为一个披着马甲的行业型污染物排放标准。行业型污染物排放标准（集合 A）与综合型污染物排放标准（集合 B）组成了所有行业污染物排放标准的全集（集合 U），集合 B 为集合 A 的绝对补集，记作 U\A 。在判断某行业固定源污染物排放标准执行次序时，我们一般会面临下列两种情形：

（1）送分题：有国家行业型污染物排放标准，有地方行业型污染物排放标准，有地方综合型污染物排放标准。根据“行业型污染物排放标准优于综合型污染物排放标准”及“行业型污染物排放标准不与综合型污染物排放标准交叉执行”的原则，在第一轮 PK 中，地方综合型污染物排放标准被排除。在第二轮 PK 中，我们需要重点关注国家行业型污染物排放标准与地方行业型污染物排放标准的颁布实施时序。假如地方行业型污染物排放标准后于国家行业型污染物排放标准颁布实施，根据“地方标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求”的原则，直接判定地方行业型污染物排放标准胜出。但如果地方行业型污染物排放标准先于国家行业型污染物排放标准颁布实施，我们需要进一步比较两个标准的污染物项目及排放限值，假若国家新颁布的行业型污染物排放标准更严格（含污染物项目及排放限值），“地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准”的原则由于与《中华人民共和国标准化法》第二十一条第一款相抵触而失效，在地方行业型污染物排放完成修订前，执行国家行业型污染物排放标准；假若地方行业型污染物排放标准比国家新颁布的行业型污染物排放标准更严格（含污染物项目及排放限值），按照“地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准”的原则，执行地方行业型污染物排放标准；假若地方行业型污染物排放标准部分严于比国家新颁布的行业型污染物排放标准（含污染物项目及排放限值），执行国家行业型污染物排放标准与地方行业型污染物排放标准的较严者。

（2）思考题：有国家行业型污染物排放标准，无地方行业型污染物排放标准，有地方综合型污染物排放标准。由于无地方行业型污染物排放标准，国家行业型污染物排放标准对标对象为地方综合型污染物排放标准。有同学可能会发出灵魂拷问：国家行业型污染物排放标准的对标对象不应该是地方行业型污染物排放标准吗？喂喂喂，这位同学：前面不是已经说好要将综合型污染物排放标准视为披着马甲的行业型污染物排放标准了吗？“综合型污染物排放标准”是某行业在其行业型污染物排放标准颁布实施前的“行业型污染物排放标准”。不要怀疑，反正《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）就是这样说的：

本标准适用于广东省境内除恶臭物质、汽车、摩托车、工业炉窑、炼焦炉、危险废物焚烧、生活垃圾焚烧、饮食业等行业外现有污染源大气污染物的排放管理、建设项目环境影响评价、建设项目环境保护设施设计、竣工验收及其投产后的排放管理。

假如我们已经建立起共识，那么，接下来需要做的就是根据建设项目的工程分析，确定生产工艺流程的产污环节，并确定污染物项目及排放形式（有组织或者无组织），通过对比国家行业型污染物排放标准、地方综合型污染物排放标准（含污染物项目及排放限值），按照同时存在国家行业型污染物排放标准与地方行业型污染物排放标准共存的情形，执行国家行业型污染物排放标准与地方综合型污染物排放标准的较严者。这一结论来自理论上的演绎，从逻辑上看，应该是可以自洽的，但在我内心深处，对这类思考是抗拒的；而且对于年代久远的地方综合型污染物排放标准能否反映该行业目前的污染物排放特征，其中的污染物排放控制要求是否科学合理，我都抱有疑虑。

地方污染物排放标准的制定部门应该跟上国家的步伐，及时更新、修订地方污染物排放标准，如果外部条件允许，更应该走在国家的前面，探索大气环境保护的新思路及新做法，而不要紧抱十几、二十年前的成果不放，甚至无视国家大气环境保护标准体系发展的最新思路及最新成果，自成一格，最终关公战秦琼，徒增困扰。

苟日新，日日新，又日新，Sun Yet-sen。引《大学》与诸君共勉。

5 回答一个问题

这一篇，是为了回答一个问题而作的整理。所以，最后还是回归到我到底应该怎样去回答这个问题：

《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）、《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）、《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）这三个标准使用时有什么区别？尤其是在非甲烷总烃这一块，这些标准都有提及，什么情况下该按哪一种标准才合适？

（一）首先，从标准类型分类上，我们有两种不同的分类。

分类一：

《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）、《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）属地方大气污染物排放标准。
《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）属国家大气污染物排放标准。

分类二：

《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）属通用型大气污染物排放标准。
《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）、《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）属综合型大气污染物排放标准。

（二）《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）与《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）的主要差异如下：

排放控制要求：《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）、《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）均对挥发性有机物有组织排放、无组织排放提出了控制要求。差异在于《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）列出了明确、具体的挥发性有机物有组织排放限值，《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）则以“VOCs 废气收集处理系统污染物排放应符合 GB 16297 或相关行业排放标准的规定”一笔带过。
无组织排放控制要求：《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）的无组织排放控制要求与《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）的重合度极高，几乎一模一样。但需要注意的是，《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）提出了较《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）更低的“设备与管线组件密封点的 VOCs 泄漏认定浓度”。
厂界无组织排放限值：《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）列出了明确、具体的企业边界 VOCs 无组织排放限值，《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）同样以“企业边界及周边 VOCs 监控要求执行 GB 16297 或相关行业排放标准的规定”一笔带过。
厂区内无组织排放限值：《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）只列出一组厂区内 VOCs 无组织排放限值（监控点处 1 h 平均浓度值、监控点处任意一次浓度值），排放限值采用《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）附录 A 中的特别排放限值。《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）附录 A 列出了两组厂区内 VOCs 无组织排放限值（排放限值、特别排放限值）。

无论从污染物项目，或从排放控制要求、排放限值等角度分析，《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）都比《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）更进了一步。因此，根据“地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准”的原则，在广东省行政区域内，请忘掉《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）吧。

（三）根据《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）中关于（适用）范围的注释，无行业型大气污染物排放标准或（无行业型）挥发性有机物排放标准控制的污染源，VOCs 排放控制均需要执行《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）；有行业型大气污染物排放标准，但该标准未对 VOCs 无组织排放控制作出规定的行业，亦需要执行《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）中关于无组织排放控制的相关要求。

在国家和我省现有的大气污染物排放标准体系中，凡是无行业性大气污染物排放标准或者挥发性有机物排放标准控制的污染源，应当执行本文件。国家或我省发布的行业污染物排放标准中对 VOCs 无组织排放控制未做规定的，应执行本文件中无组织排放控制要求。

⭐ 举例：行业型大气污染物排放标准
北京市《电子工业大气污染物排放标准》（DB 11/ 1631-2019）：广东省暂无此类标准，勉为其难。
⭐ 举例：行业型挥发性有机物排放标准
《表面涂装（汽车制造业）挥发性有机化合物排放标准》（DB44/816-2010）。

（四）结论：在国家和广东省现有的大气污染物排放标准体系中，我们要首先筛选出 VOCs 无组织排放控制要求已经涵盖《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）“5 无组织排放排放控制要求”所罗列的 VOCs 物料存储无组织排放控制要求、VOCs 物料转移和输送无组织排放控制要求、工艺过程 VOCs 无组织排放控制要求、设备与管线组件 VOCs 泄漏控制要求、敞开液面 VOCs 无组织排放控制要求等六大方面，且已列出厂区内 VOCs 无组织排放浓度限值的行业型污染物排放标准，相应行业建设项目的挥发性有机物排放按其行业型污染物排放标准执行即可。除此以外，广东省内各行业建设项目的 VOCs 排放控制均与《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）脱不了干系：要么完整执行《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022），要么执行《固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/ 2367-2022）中的无组织排放控制要求；在 VOCs 排放控制上，已经没有了《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）、《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）的置喙空间。

6 结语

虽然本文的修订版本高达 87 个，断断续续写了好久，但由于知识水平所限，观点难免有错，恳请不吝指正。

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